Selon la définition du Fonds monétaire international (FMI), les fonds souverains sont « des fonds d'investissement à but déterminé, appartenant à des administrations publiques ou sponsorisés par l'État à des fins de gestion macroéconomique. Ils détiennent, gèrent ou administrent des actifs pour atteindre des objectifs financiers ; ils ont recours à des placements sur des actifs étrangers et nationaux. Ils sont créés à partir :

• des excédents de la balance des paiements,
• des opérations sur devises,
• du produit des privatisations,
• d'excédents budgétaires et / ou des recettes tirées des exportations de produits de base ».

Leur objectif commun est de transférer de la richesse aux générations suivantes. Mais ils n'ont pas tous les mêmes besoins ni les mêmes horizons d'investissement. D'où des profils très différents. C'est pourquoi le FMI les classe en cinq catégories :

1. Fonds de stabilisation. Ils ont pour but de protéger un pays contre les baisses potentielles de revenus liées aux exportations de matières premières aux cours très volatils. L'objectif est donc de stabiliser ces revenus à travers des produits dérivés de couvertures sur les marchés financiers. Les fonds peuvent résorber les pertes liées aux chutes de cours grâce à des instruments décorrélés des marchés et ainsi produire un revenu pérenne et stable.
2. Fonds d'épargne. Ils doivent assurer la pérennisation des capitaux issus des exportations minières et réaliser une épargne à destination des futures générations. L'épargne a alors un effet à la fois préventif (en neutralisant la rente aujourd'hui) et palliatif (pour demain).
3. Fonds de placement des réserves de change. Ils doivent optimiser les réserves de liquidité excédentaires du pays en ayant recours à des investissements dans des actifs plus risqués. Le but est d'améliorer le rendement global des réserves de change.
4. Fonds de développement. Ils ont pour objectif de permettre au pays de diversifier son économie en finançant les grands projets industriels, économiques ou touristiques. L'objectif est, à terme, de permettre le développement du pays dans de nouveaux secteurs desquels ils sont dépendants et permettre une diversification des revenus.
5. Fonds de réserve de retraites. Ils sont mis en place dans certains pays où un vieillissement de la population va nuire à l'économie. Pour pallier le risque de défaut de paiement des systèmes de cotisation des retraites par répartition, ils engrangent et investissent des revenus financiers pendant que les données démographiques le permettent. Ils participeront ensuite au financement de ces retraites à partir du moment où les finances du régime actuel n'y suffiront plus. Ces fonds sont similaires aux fonds de pension à la différence que les salariés n'y cotisent pas et, en retour, les fonds n'ont pas d'engagements de financement explicite des retraites.

 

Deux types de ressources alimentent les fonds souverains. Les fonds matières premières ou fonds de stabilisation gèrent les rentes des pays exportateurs en transformant la valeur d'actifs physiques en richesse de précaution. Ainsi, les principaux fonds souverains sont le résultat d'un excédent de liquidités lié à une forte demande en hydrocarbures ou métaux précieux. C'est le cas notamment du plus gros, le Fonds Global des retraites du gouvernement norvégien qui, après à peine un peu plus de 20 ans d'existence, gère plus de 500 milliards d'euros. C'est le cas aussi, bien sûr, des fonds du Golfe (Émirats arabes unis, Arabie saoudite, Koweït…) qui ont constitué ces fonds très tôt, conscients que leurs richesses naturelles ne sont pas inépuisables. Pour ces pays, la majeure partie des revenus est réalisée via des entreprises d'exploitation publiques ou bien une taxation des profits liés à l'exploitation pétrolière. La rente minière permet également à des pays comme la Russie ou le Chili d'avoir leurs fonds souverains. Les autres gèrent des ressources liées à des excédents de balance courante, de comptes financiers ou de recettes publiques. Il en va ainsi des fonds constitués par les excédents de réserves de change et de ceux qui gèrent les recettes budgétaires (ventes d'actifs immobiliers, privatisations, transferts directs du budget de l'État) à l'exemple, en France, du Fonds de Réserve des Retraites ou du Fonds Stratégique d'Investissement. En Chine, les fonds CIC (China Investment Corporation) qui est essentiellement financés par les excédents de la balance commerciale) et SAFE (State Administration of Foreign Exchange qui lui est en charge de gérer les réserves de changes) sont dépendants des exportations et donc de la consommation extérieure.

Des caractères communs

Véhicules d'investissement, créés et contrôlés par des États et exposés aux marchés internationaux, les fonds souverains peuvent voir leurs objectifs évoluer dans le temps, se rejoindre, se combiner, voire coexister. Il n'est pas impossible de voir un fonds à l'origine prévu pour stabiliser les revenus du pays muter en un fonds de financement des retraites ou de développement des infrastructures du pays. On a donc pour les fonds souverains deux types de profils :

•  l'un est politique et va représenter l'État et ses intérêts économiques ;
•  l'autre est financier et va diversifier ses revenus et assurer tout ou partie des besoins financiers du pays.

Malgré les différences de profil et d'objectifs, les fonds souverains n'en ont pas moins un certain nombre de caractères communs. Ainsi, ils font preuve d'une appétence au risque plus élevée qu'une banque centrale dont la mission est de pro¬éger la partie des réserves de change nécessaires aux obligations financières extérieures à court terme. En outre, ces fonds ont un horizon de placement long mâtiné de vision stratégique. La plupart des fonds choisissent une politique de répartition diversifiée des capitaux investis afin d'en maximiser la rentabilité. Cette allocation se décide en fonction d'une prise de risque définie à la fois par l'objectif du fonds, l'horizon d'investissement, les éventuelles règles d'éthique préétablies et d'autres contraintes éventuelles. D'une manière générale, les fonds souverains ont traditionnellement recours à la délégation de gestion. Jusqu'à la crise financière de 2008, ce sont les grandes banques d'investissement occidentales qui assuraient l'essentiel de cette gestion. Mais avec la déroute financière que celles-ci ont connue, les fonds souverains ont décidé de créer leurs propres équipes de gestion. Ces dernières effectuent les investissements sur les actifs classiques et ne délèguent à des experts extérieurs que les placements spéciaux (fonds alternatifs, financements structurés…). Mais la direction des affaires, notamment dans les monarchies pétrolières, reste très proche des familles régnantes. À titre d'exemple, le président du fonds qatari est également le premier ministre.

Des actifs significatifs

Alors que les fonds souverains existent depuis des décennies, leur profil a considérablement changé depuis le début de la crise économique actuelle. Leur taille substantielle et leur haut degré de liquidité les a transformé en des groupes d'investissement internationaux. TheCityUK, un centre de réflexion et d'influence britannique, estime que les portefeuilles des fonds ont quintuplé en dix ans, à 5 200 milliards de dollars (4 000 milliards d'euros) à la fin 2012. C'est considérable mais encore relativement modeste au regard de l'ensemble de l'épargne financière mondiale.

En général, les fonds souverains communiquent peu sur leurs investissements, exception faites des plus visibles. Le fonds global norvégien déclare avoir réparti l'ensemble de ses capitaux à 60 % en obligations et à 40 % en actions de près de 8 000 entreprises à travers le monde dont 162 en France (voir encadré). Les États-Unis et L'Europe sont les destinations préférées des fonds souverains, la France se situant même au quatrième rang mondial devant la Suisse et l'Allemagne. De manière générale, la crise de 2008 les a obligés à adopter des positions plus conservatrices en investissant dans des produits de type obligations publiques de pays développés, faiblement rémunératrices mais garanties à moindre risque. Une étude de l'International Working Group pour le compte du FMI a par ailleurs relevé que les produits de taux sont les actifs pour lesquels tous les fonds souverains souscrivaient, devant les actions cotées (65 %), les actions non cotées et l'immobilier (40 % chacun) et les matières premières (25 %). Cela dit, les services financiers restent le secteur favori avec, selon le SWF Institute, près de 140 milliards de dollars investis entre 2005 et 2011.

Quand la Chine et le Qatar achètent le monde. Un fantasme ?

Au vu de l'encours de l'épargne financière mondiale (environ 85 000 milliards de dollars), la part de fonds souverains (5 000 milliards) peut sembler modeste et relativement inoffensive. De fait, leurs investissements sont très disséminés et restent plus spectaculaires que significatifs. Cependant, ils suscitent l'inquiétude du fait de la très grande opacité dont ils font généralement preuve et de leur rythme de croissance effréné dopé non pas par des rendements somme toute modestes mais par les surplus colossaux qui y sont versés chaque année. C'est la raison pour laquelle Les prises de participation dans des entreprises sensibles comme Sanofi (par le fonds chinois CIC) ou EADS (Investment Corporation of Dubai) sont suivies de près.

Cela dit, aucune étude sérieuse n'a été en mesure de montrer que les fonds souverains aient pu obéir jusqu'à présent à une autre logique que celle d'investisseurs rationnels. En outre, les compétences sont rares et la plupart des fonds, même les plus puissants, en sont encore le plus souvent réduits à mener une politique de gestion passive. En revanche, ils peuvent investir dans une logique stratégique visant à servir les intérêts nationaux de leur pays. La réduction des dépendances énergétiques est une des priorités chinoises, tandis que le financement d'infrastructures touristiques et de loisirs fait partie des objectifs des fonds de la péninsule arabe. L'acquisition de technologies et le transfert de compétences sont encore d'autres motivations pour ces pays.